Doctrina clásica & Doctrina emergente

Un mar de confusiones e interpretaciones en el ámbito doctrinal

Los diferentes criterios de la Doctrina en la Teoría Clásica frente a la Doctrina emergente Teoría de futuro.

A. Jiménez Blanco, sobre las licencias, indica que, ante la diversidad de supuestos legales en los que se somete la actividad a previa licencia, su radical heterogeneidad, imposibilita prácticamente alcanzar un concepto o formular una definición unitaria de ésta, salvo a los solos efectos de una previa comprensión abstracta de su significado, desde luego sin ninguna ligazón estricta con consecuencias determinadas e inmutables en punto al régimen jurídico aplicable.

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R. Parada Vázquez, defiende las tesis tradicionales, sobre las autorizaciones reglamentadas, es decir para él las autorizaciones discrecionales o de número limitado no serán verdaderas autorizaciones, sino que habrá que llevarlas al campo de las concesiones.

Que frente a la de García Enterría sobre la autorización, la intensidad de los poderes discrecionales que la Administración se reserva con frecuencia en la materia con la consiguiente libertad de otorgar o de negar autorizaciones, que se la solicitan, y la limitación de IURE o simplemente de FACTO, del número de autorizaciones que en cada caso pueden obtenerse, hacen cada vez más ilusoria la imagen de un derecho preexistente que, en la mayor parte de los casos, no es un derecho subjetivo propiamente dicho como tal, sino solamente un poder genérico de libre desenvolvimiento de la personalidad, cuya concreción encuentra precisamente, en la autorización ya otorgada su título especifico de concreción y contenido.

La nueva generación en el derecho administrativo indica que la autorización es un ACTO de la Administración por el que ésta consiente a un particular el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida, constituyendo al propio tiempo la situación jurídica correspondiente, o aquel acto, que con carácter discrecional o reglado habilita al particular para el ejercicio de una situación jurídica activa suya, a los efectos de coordinar el interés particular y el público.

SENTENCIA DEL 6 mayo de 1985, que dice:

La moderna doctrina suele distinguir dos tipos de licencias bien diferenciadas, la de Operación, en las cuales los Entes Locales que las otorga se desentienden de la ulterior actividad del sujeto autorizado, y las de Funcionamiento, dada la influencia que la actividad a desarrollar tiene para el interés público, se mantiene un constante intervencionismo de la Administración para supervisar, si se está prestando en forma adecuada, de tal manera que surge con motivos de la licencia una relación permanente de ambos sujetos con el fin de proteger en todo caso el interés público, frente a vicisitudes y circunstancias que a lo largo del tiempo puedan surgir, lo que permite que se puedan realizar correcciones y adaptaciones de la licencia concedida, cuando así lo exija el normal funcionamiento del servicio.

Por ello los nuevos valores emergentes de la jurisprudencia interpretan que somos un sector protegido, donde frente a otros poderes que indican que somos unos privilegiados, han empezado a distorsionar  la licencia municipal de autotaxi, la actividad, así como su prestación de servicios, incorporándolas en la nueva idea de autorización reglamentada, implicando con todo ello a que los diferentes procedimientos como son la Orden Ministerial de 4 de Febrero de 1993, sobre procedimiento respecto al otorgamiento, modificación  y extensión de las autorizaciones para el transporte Discrecional de Viajeros, se recojan a su vez en el ROTT  en sus artículos 44 a 47,

Pero lo que si está bien claro es que la propia Lott hace distinción expresa en relación con las denominaciones de CONCESIÓN - LICENCIA O AUTORIZACIÓN, donde en su art.º 140 expone:

LA REALIZACIÓN DE TRANSPORTES PÚBLICOS O ALGUNAS DE SUS ACTIVIDADES AUXILIARES O COMPLEMENTARIAS, CARECIENDO DE LA CONCESIÓN, AUTORIZACIÓN O LICENCIA QUE, EN SU CASO, RESULTE PRECEPTIVA PARA ELLO DE CONFORMIDAD CON LAS NORMAS REGULADORAS DE LOS TRANSPORTES TERRESTRES.

No dejando nunca de lado que hasta incluso el Consejo de Estado denominan a las licencias como LICENCIAS MUNICIPALES DE AUTO-TAXI.

Pasamos a detallar unos reglones que habla la Doctrina sobre la autorización.

EN TODOS ESTOS CASOS NO HAY PUBLICATIO DE LA ACTIVIDAD NI SE EXIGE, EN RIGOR, CONCESIÓN, SI BIEN LA LLAMADA AUTORIZACIÓN NO ES UNA MERA REMOCIÓN DE LIMITES, SINO QUE CREA ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS PARTICULARES UNA RELACIÓN PERMANENTE DE SUJECIÓN, CON UN DEBER DE FACER O PRESTARE. POR ELLO LA DOCTRINA HA HABLADO EN ESTOS CASOS DE AUTORIZACIONES CONSTITUTIVAS DE RELACIONES PERMANENTES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS PARTICULARES, O DE AUTORIZACIONES CON FUNCIONALIDAD OPERATIVA.... EN EL FONDO, ACTOS QUE PROYECTAN SOBRE EL INDIVIDUO DESTINATARIO, TODA UNA SITUACIÓN JURÍDICA GENERAL Y OBJETIVA CONFIGURADA PREVIAMENTE POR EL ORDENAMIENTO, NO POR LA AUTORIZACIÓN, EN LA CUAL QUEDA INCURSO EL AUTORIZADO. SE DA AQUÍ EL JUEGO DE LO QUE LA DOCTRINA FRANCESA HA DENOMINADO ACTO-CONDICIÓN (AUTORIZACIÓN), QUE ABRE LA APLICACIÓN- DEL ACTO-REGLA (LA ORDENANZA), CON UN COMPLEJO DE DERECHOS Y DEBERES PARA AMBAS PARTES, QUE SON EL CONTENIDO DE LA RELACIÓN.

UN EJEMPLO, QUE EXPONEMOS DE LA:

SENTENCIA 17 de marzo de 1979, donde se declara que la concesión supone transferir los riesgos económicos de la explotación al concesionario, que percibe de los usuarios las tarifas autorizadas, las cuales constituyen ingresos suyos.

SENTENCIA EL TRIBUNAL SUPREMO de fecha 22 de septiembre de 1986, que dice, no puede en modo alguno, dudarse de la complicidad que representa la gestión de servicios públicos, ya que existe una pluralidad contractual muy peculiar singularizada que viene

Así frente al principio de Autonomía Local la Constitución Española C.E., también reconoce que los municipios gozan  de dicha autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, reconocidos en los arts 137, 140,141,142, preceptos que el Tribunal Constitucional en numerosas ocasiones se han pronunciado y donde a su vez quedan recogidos en la nueva Ley reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), del año 1985 en su art.º 1, los cuales se fundamentan en la atribución de las competencias a los entes locales a través del legislador sectorial competente por razón de la materia, donde actúa el :

• -principio de autonomía local, por un lado
• -las relaciones Interadministrativas por otro
• -Los intereses supramunicipales

Todo ello queda plasmado en los arts, 2.2 y 25 de la LRBRL

ART 137 C.E.

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan "TODAS ESTAS ENTIDADES GOZAN DE AUTONOMIA PARA LA GESTION DE SUS RESPECTIVOS INTERESES ".

Existen varias sentencias 29.4.81 - 28.7.81 y 28-7-81 donde se expresan que

"La autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a la participación, a través de sus órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos les atañen, graduándose la intensidad de dicha participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias.

La reducción de las competencias de la entidad local sustancialmente, a las de estudios y propuestas voz sin voto, equivale a no respetar las condiciones mínimas que permitiría considerar subsídienle la autonomía que la Constitución garantiza.

ART  1 LRBL

Los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadano en los asuntos públicos que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades.

Artº 2.2.

Solo la Ley determinará las competencias municipales enmarcadas de conformidad con los principios establecidos en su art.º 2. Esto parece que la lista de materias que establece el propio artículo, no constituye una cláusula de atribución de competencias a favor de los Ayuntamientos, sino una previsión sobre las materias en las que están llamadas a ejercer competencias a los municipios y donde el Estado y la Comunidades Autónomas deben de reconocer un mínimo competencial en todo aquello que sea de Interés General Municipal

ART 25.2 LRBL

TRANSPORTE PUBLICO DE VIAJEROS

ART 86.2   LRBL

Incluye al Transporte Público de Viajeros entre las actividades o servicios esenciales que declara expreso a reserva de la propia entidad local y que ningún legislador sectorial puede violar ese mínimo competencial establecido.

En este sentido tenemos varias Sentencias del Tribunal de Justicia y la más relevante es la de 14 de abril del 2000

DICE:

 "Ahora bien, conforme resulta de lo dispuesto en el art.º 86.3 de la Ley 7/1985 ha de concluirse que, en efecto, el servicio del taxi no es meramente una actividad privada de interés general, sino que se trata de un Servicio Público ( impropio o virtual ), pero, además se trata también de un servicio reservado al municipio, y ello, con independencia de que se trate por particulares."

En este mismo sentido se encuentra la exposición de motivos de la Ley 2/2000 de 29 de junio de Transportes Públicos Urbanos e Interurbanos de Automóviles de Turismo de la COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO, donde la misma recoge en su LEY dicha exposición.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO de 16 de marzo de 1993

Conservando los ayuntamientos las competencias con carácter general para la gestión y ordenación de los servicios de esta clase, para establecer su régimen tarifario y, como consecuencia para sancionar dentro del régimen jurídico de la relación de sujeción especial que hay entre los ayuntamientos y los taxistas para el ejercicio del SERVICIO PUBLICO y su regulación , no existiendo base alguna en la Ley 16/1987 de 3 de Julio , para entender derogada las competencias municipales en esta materia, sino todo lo contrario, dado que tales competencias vienen expresamente salvadas, reconocida y proclamadas, explícitamente tanto en el preámbulo como en el Texto de la Ley fundamental

EN RELACION A LAS ORDENANZAS

Los municipios, con relación a lo establecido en los arts 4.1 a y 84 de la LRBL, ejercerán la potestad reglamentaria dentro de la esfera de sus competencias, que se materializa a través de las Ordenanzas Reglamentos Municipales, Bandos y otras medidas previstas en el art.º 84

SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO de fecha 16 de marzo de 1993

Que dice:

"Por su parte la legislación local habilita al pleno del Ayuntamiento a redactar y aprobar las correspondientes Ordenanzas en materia de sus competencias, recogidas en los arts 22.2 y 84.1 de la LRBL de 2.4.1985 sobre transportes públicos de viajeros.

• Artº 55 y 56 del Texto refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local 18.04.1986 y

• Artº 50.3 del reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales 28.11.1986.

EN RELACIÓN A LO URBANO E INTERURBANO

En cuanto a la coordinación de servicios de ámbitos supramunicipales, se establece el Área Unificada que queda recogido en el art.º 10, 55, 62 de la LRBL, y en relación con el ROTT y la Comunidad Autónoma, se establecerá el Área de Prestación Conjunta art.º, 44 - 47.

Sobre la dualidad de competencias el Tribunal Supremo de fecha 26 de abril de 1989, establece en su exposición:

" Los servicios de Transportes Públicos de viajeros en los vehículos de turismo habitualmente denominados TAXI, se prestan tanto en el ámbito   urbano   como   interurbano, siendo normal y resultando de todo punto justificado que un mismo vehículo lleve a cabo servicios de la doble índole citado. El señalado carácter ambivalente urbano e interurbano de los servicios de taxi hace que sea aplicables a las mismas tanto las normas que regulan el transporte interurbano, fundamentalmente la LEY de 27 de Diciembre de 1947, como las que regulan el Transporte Urbano , fundamentalmente el Real Decreto 763/1979 de 16 de Marzo y las correspondientes Ordenanzas, produciéndose asimismo una dualidad de dichos servicios, la cual corresponde a los Ayuntamientos cuando tienen carácter urbano y al Ministerio de Transporte, o en su caso a la correspondiente Comunidad autónoma, cuando lo tienen interurbano.

Según la doctrina en la práctica la referida dualidad normativa y competencial viene ocasionando graves problemas, ya que la forzosa interconexión de los servicios urbanos e interurbanos hace que surjan frecuentes dudas sobre la norma aplicable en cada caso con carácter preferente, y que puedan existir importantes distorsiones en la necesaria coordinación del ejercicio de las competencias de los distintos órganos normativamente habilitados para actuar en relación con los citados servicios.

SENTENCIA de 6 de mayo de 1985

Que la moderna doctrina suele distinguir dos tipos de autorizaciones, bien diferenciadas: Las de Operación, en las cuales el Ente que las otorga se desentiende de la ulterior actividad del sujeto autorizado.

Y las de Funcionamiento, en las que dada la influencia que la actividad a desarrollar tiene para el interés público, se mantiene una constante intervención de la Administración para supervisar si se está prestando en forma adecuada, de tal manera que surge con motivo de la Licencia una relación permanente de ambos sujetos con el fin de proteger en todo caso el interés público frente a vicisitudes y circunstancias que a lo largo del tiempo puedan surgir, lo que permite que se puedan realizar correcciones y adaptaciones de la licencia concedida cuando así lo exija el normal funcionamiento del servicio.