TEXTO DEL DICTAMEN
La Comisión Permanente
del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió el
siguiente dictamen:
"El
Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real
Decreto por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los
Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor,
para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley
16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley
21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, remitido por V.E. con carácter
urgente el día 3 de noviembre de 2015 (con entrada en este Cuerpo consultivo el
mismo día).
De
antecedentes resulta:
Primero.-
El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de una parte
introductoria, un artículo único, una disposición transitoria y dos
disposiciones finales.
- Indica la parte expositiva que la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea ha introducido varias modificaciones especialmente significativas en relación con determinadas formas de transporte, destacando aquélla que afecta al ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, que califica como una modalidad concreta de transporte de viajeros en vehículos de turismo.
Añade
que la Ley 9/2013 ha procedido a dar nueva redacción al artículo 99 de la Ley
16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, de tal
forma que en su punto 4 viene a determinar que la citada actividad de
arrendamiento de vehículos con conductor constituye una modalidad de transporte
de viajeros cuyo ejercicio está condicionado a la obtención de la
correspondiente autorización, de conformidad con los requisitos que se definen
en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter
específico en relación con dicha modalidad de transporte.
Continúa
señalando que el nuevo artículo 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de
Ordenación de los Transportes Terrestres habilita al Estado a introducir, por
vía reglamentaria, limitaciones al otorgamiento de nuevas autorizaciones para
el ejercicio de esta actividad de transporte, condicionando tal concesión a que
la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo esté sujeta
a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local. Afirma también
que el nuevo artículo 91 de la citada Ley permite introducir limitaciones
reglamentarias en relación con el origen, destino o recorrido de los servicios.
Por lo
tanto, se concluye que conviene adaptar el Reglamento de la Ley de Ordenación
de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de
septiembre a la nueva regulación introducida por la Ley 9/2013, estimándose
procedente dar nueva redacción a los artículos 181 y 182 del mencionado
Reglamento.
-
Artículo único que comprende seis apartados mediante los que se modifica el
artículo 181 y los apartados 182.1, 182.3 y 182.4 y se introducen dos nuevos
apartados 182.5 y 182.6 en el Reglamento de la Ley de Ordenación de los
Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de
septiembre.
- La
parte final está compuesta por una disposición transitoria y dos disposiciones
finales relativas al título competencial y a la entrada en vigor.
Segundo.-
Al proyecto se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración
en el que obra:
a)
Texto inicial del proyecto de Real Decreto y sucesivas versiones, con sus
correspondientes memorias de análisis de impacto normativo.
b)
Documentación referida al trámite de audiencia practicado por la Dirección
General de Transporte Terrestre. Fueron consultadas las Comunidades Autónomas y
las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Abstracción hecha de varias
observaciones formales efectuadas por la Región de Murcia y de mínimos ajustes
propuestos por Cantabria, Cataluña, Madrid y Navarra, presentaron alegaciones
Castilla-La Mancha y Andalucía. En estas alegaciones cuestionaban algunos de
los requisitos que preveía el proyecto, al considerar que estaban reviviendo
exigencias que habían sido declaradas nulas por el Tribunal Supremo en
Sentencia de 14 de febrero de 2012.
c)
Informe del Departamento de Viajeros del Comité Nacional del Transporte
Terrestre de 8 de noviembre de 2013 favorable a la aprobación del texto
consultado.
d)
Informe favorable de 4 de diciembre de 2013 de la Sección de Viajeros del
Consejo Nacional de Transporte Terrestre.
e)
Informe de 20 de enero de 2014 de la Dirección General de Coordinación de
Competencia con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas, conforme al artículo 24.3 de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Afirmaba que la versión inicial del
proyecto implicaba el ejercicio estricto por parte del Estado de las
competencias sobre transportes terrestres atribuidas por el art. 149.1.21 CE,
pero que, al intentar revivir disposiciones anuladas por la Sentencia del
Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2012, podría plantear problemas de
legalidad.
f)
Primer informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia de
30 de enero de 2014 desfavorable a la aprobación del texto remitido en su
versión inicial, en especial, respecto a los requisitos de acceso a la
actividad (disposición de un local, número mínimo de vehículos y de conductores),
al mecanismo de regulación de la oferta y a la compartimentación geográfica.
g)
Informe de 1 de abril de 2014 de la Secretaría General Técnica del Ministerio
de Economía y Competitividad con una valoración positiva y varias observaciones
en relación con el alcance de la modificación, el número mínimo de vehículos
exigidos por los operadores, el rango normativo, la aplicación formal, el
modelo de autorización, la disposición de garajes o aparcamientos, varias
condiciones adicionales, la contratación y copia del contrato, así como otras
de menor entidad de carácter formal y respecto al artículo 181.1. Indicaba,
además, que era necesario justificar en la memoria de análisis de impacto
normativo la adecuación de la regla de proporcionalidad (1-30) y de la regla de
habitualidad (80-20) a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la
unidad de mercado. Consideraba también que los requisitos del número mínimo de
vehículos o su carácter representativo podrían calificarse como límites a la
libertad de establecimiento y a la libertad de circulación.
h)
Primer informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento que
sugería que se elevasen a rango de real decreto todas aquellas prescripciones
que impusieran obligaciones para el ejercicio de la actividad de arrendamiento
de vehículos con conductor de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que
se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de
arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación
de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de
septiembre. Se mostraba contraria a la eliminación de la exigencia del seguro
obligatorio prevista en la versión inicial del proyecto.
i)
Segundo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia de
25 de junio de 2015 favorable a la aprobación del texto remitido en su nueva
versión, aunque seguía cuestionando la exigencia de un número mínimo de
vehículos, la obligación de que los vehículos tuviesen carácter representativo,
la posible denegación del otorgamiento de licencias en una situación de
desequilibrio del mercado, la regla de la habitualidad, la necesidad de que las
autorizaciones se entregasen por vehículo y no por empresa, las exigencias en
relación con la base de operaciones y la obligatoriedad de llevar la
autorización en el salpicadero.
j)
Segundo informe favorable de julio de 2015 de la Secretaría General Técnica del
Ministerio de Fomento.
k)
Proyecto de Real Decreto que se somete a dictamen del Consejo de Estado y
memoria abreviada de 28 de julio de 2015 del análisis de impacto normativo del
Real Decreto en la que consta que la norma proyectada tiene por objeto
modificar el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres,
en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley
9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio,
de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de
Seguridad Aérea. Se da cuenta de la estructura de la norma, del trámite de
audiencia llevado a cabo, de las alegaciones efectuadas e informes recabados,
de la respuesta de la Dirección General de Transporte Terrestre a las
observaciones formuladas en el trámite de audiencia y a los informes emitidos.
En cuanto al examen de los posibles impactos, se indica:
-
Adecuación al orden de competencias: se señala que el proyecto normativo halla
su amparo constitucional en el artículo 149.1.21 de la Constitución que
atribuye al Estado competencia exclusiva sobre los transportes terrestres que
transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma.
-
Impacto económico y presupuestario: se considera que se trata de una norma que
no tiene costes sobre la economía general, que carece de efectos significativos
sobre la competencia, si bien estima que la entrada de nuevos operadores será
más flexible y que supondrá una rebaja de las cargas administrativas.
-
Impacto de género: no se aprecia impacto alguno, por lo que se hace constar que
la norma tiene un impacto de género nulo.
-
Otros impactos: no se consideran
Tercero.-
Remitido inicialmente el 31 de julio de 2015 el proyecto normativo al Consejo
de Estado para dictamen, se solicitó audiencia por la mercantil UBER, que
presentó alegaciones el día 3 de octubre de 2015, en las que se oponía a varias
de las medidas previstas proyecto de Real Decreto, por considerarlas
restricciones de entrada al mercado. En concreto, se oponía a la redacción del
artículo 181.2 y 3, 182.1 del proyecto de Reglamento de la Ley de Ordenación de
los Transportes Terrestres y a la disposición transitoria primera proyecto del
Real Decreto.
Cuarto.-
El Consejo de Estado solicitó que se completase la memoria de análisis de
impacto normativo respecto a varias de las medidas cuya implantación se
preveían, tal como sigue:
o
Primero.- El artículo 43.1.d) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación
de los Transportes Terrestres, en la redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de
julio establece que el otorgamiento de la autorización de transporte público
está subordinado, entre otros, a que el solicitante acredite "d) Disponer
de uno o más vehículos matriculados en España conforme a lo que en cada caso
resulte exigible de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine,
atendiendo a razones de interés general, los cuales deberán cumplir las
condiciones que, en su caso, se establezcan, teniendo en cuenta principios de
proporcionalidad y no discriminación". A efectos del requisito de
disposición de siete vehículos que establece el art. 181.2 párrafo primero del
Proyecto de Real Decreto, se solicita que se justifique adecuadamente en la
memoria de análisis de impacto normativo la razón de interés general a la que
ha de obedecer la exigencia que en tal precepto se prevé y los principios de
proporcionalidad y no discriminación a los que responda, de suerte que no pueda
ser considerada una barrera de entrada al mercado en los términos del artículo
18.2.i de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de
mercado ("i) Cualquier otro requisito que no guarde relación directa con
el objeto de la actividad económica o con su ejercicio").
o
Segundo.- El artículo 43.1.g) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación
de los Transportes Terrestres, en la redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de
julio establece que el otorgamiento de la autorización de transporte público
está subordinado, entre otros, a que el solicitante acredite "g) Cumplir,
en su caso, aquellas otras condiciones específicas necesarias para la adecuada prestación
de los servicios que reglamentariamente se establezcan, atendiendo a principios
de proporcionalidad y no discriminación, en relación con la clase de transporte
de que se trate en cada caso". A efectos de las características técnicas
requeridas en las letras a) y b) del párrafo tercero del art. 181.2 del
Proyecto de Real Decreto, se solicita que se justifique adecuadamente en la
memoria de análisis de impacto normativo la razón a la que ha de obedecer la
exigencia que en tal precepto se prevé y los principios de proporcionalidad y
no discriminación a los que responda, de suerte que no pueda ser considerada
una barrera de entrada al mercado en los términos del artículo 18.2.i de la Ley
20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
o Tercero.
- En relación con la denominada regla de la proporcionalidad que prevé el art.
181.3 del proyecto de Real Decreto, se solicita se justifique conveniente en la
memoria su adecuación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la
unidad de mercado en términos que vayan más allá de una mera exposición y
descripción de su evolución histórica y, en especial, los motivos por los que
debe mantenerse la regulación fijada en 1998. En este sentido, debe recordarse
que esta justificación tampoco puede ser tratarse de una circunstancia
puramente económica, pues, se trataría de una barrera vetada por el art. 18.2.g
de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado en
relación con la letra e) del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre,
sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio
("Requisitos de naturaleza económica que supediten la concesión de la
autorización a la prueba de la existencia de una necesidad económica o de una
demanda en el mercado, a que se evalúen los efectos económicos, posibles o
reales, de la actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se
ajusta a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad
competente o a que se comercialicen productos o servicios de un tipo o
procedencia determinada. Las razones imperiosas de interés general que se
invoquen no podrán encubrir requisitos de planificación económica").
o Cuarto.
- En relación con la denominada regla de la habitualidad que prevé el art.
182.5, se solicita se justifique adecuadamente en la memoria su adecuación a la
Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado en términos
que vayan más allá de una mera exposición y descripción de su evolución
histórica y, en especial, los motivos por los que debe mantenerse la regulación
fijada en 2011. En este sentido, debe recordarse que esta justificación tampoco
puede ser tratarse de una circunstancia puramente económica, pues, se trataría
de una barrera vetada por el art. 18.2.g de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre,
de garantía de la unidad de mercado en relación con la letra e) del artículo 10
de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio.
Quinto.-
El 3 de noviembre de 2015 tuvo de nuevo su entrada el proyecto de Real Decreto
con una nueva versión de la memoria de impacto normativo de 30 de octubre de
2015, a cuyo contenido se hará referencia en las consideraciones. Y, en tal
estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de
Estado para consulta.
I. El
Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.
El
proyecto sometido a consulta tiene por objeto modificar el Reglamento de la Ley
de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto
1211/1990, de 28 de septiembre, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio,
por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes
Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.
II. En
cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se
han cumplido las exigencias del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno.
Consta
en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, que integra la
memoria justificativa, la memoria económica y el informe sobre el impacto por
razón de género exigidos por el artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno, conforme con lo dispuesto en el Real Decreto
1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de
impacto normativo, que entró en vigor el 1 de enero de 2010, tras la aprobación
por el Consejo de Ministros, en su reunión de 11 de diciembre de 2009, de la
Guía Metodológica para su elaboración.
Como
ha recordado en numerosas ocasiones este Consejo de Estado, la memoria de
análisis de impacto normativo no es una mera formalidad, sino que constituye un
instrumento básico para el desarrollo de las políticas públicas (por todos,
Memoria del Consejo de Estado del año 2009 y Sentencias del Tribunal Supremo de
9 y 29 de octubre de 2012). Habida cuenta de que las principales medidas cuya
implantación prevé el proyecto normativo han de contar con una adecuada
justificación, se solicitó por este Consejo de Estado que se completase la
memoria en lo relativo al requisito de disposición de un mínimo de siete
vehículos (art. 181.2 párrafo primero del proyecto), la exigencia de
determinadas características técnicas - carácter representativo de los
vehículos- (art. 181.2 letras a) y b) del párrafo tercero del proyecto), regla
de la proporcionalidad y de la habitualidad (arts. 181.3 y 182.5 del proyecto).
Así, se redactó una nueva versión de la memoria con fecha de 30 de octubre de
2015, que tuvo su entrada en el Consejo de Estado el día 3 de noviembre
siguiente. Al analizar el contenido del proyecto se examinará la justificación
de las medidas propuestas.
Por lo
demás, debe advertirse que la nueva versión de la memoria debería haber
efectuado una referencia al impacto en materia de familia, de acuerdo con la
disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de
Protección a las Familias Numerosas, añadida por la disposición final quinta punto
tres de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de
protección a la infancia y a la adolescencia (en vigor a partir del 18 de
agosto de 2015).
Se ha
recabado y obtenido el informe del Ministerio de Economía y Competitividad, así
como de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia y las Ciudades
Autónomas de Ceuta y Melilla, conforme al artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997,
de 27 de noviembre, del Gobierno.
Ha
informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de acuerdo
con lo requerido por el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,
del Gobierno. Se ha oído a las asociaciones y entidades representativas del
sector afectado, dándose cumplimiento a lo prevenido en párrafo c) del apartado
primero del citado artículo 24 de la misma Ley 50/1997, a través de la
participación de la Sección de Viajeros del Consejo Nacional de Transporte
Terrestre y del Departamento de Viajeros del Comité Nacional del Transporte por
Carretera.
Igualmente,
ha informado el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, según lo
establecido en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno.
Solicitada
la audiencia por una mercantil interesada, se ha procedido a recabar sus
alegaciones, de acuerdo con lo previsto en el art. 18 de la Ley Orgánica
3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.
III.
El proyecto de Real Decreto sometido a consulta indica que se dicta al amparo
del artículo 149.1.21 de la Constitución Española que reserva al Estado la competencia
sobre los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de
una Comunidad Autónoma.
No
obstante, debe recordarse la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en
su Sentencia 118/1996, de 27 de junio (RCL 1996\2098), que anuló los preceptos
que con carácter supletorio regulaban el transporte público discrecional de
viajeros en automóviles de turismo de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de
Ordenación de los Transportes Terrestres. En esta Sentencia se señalaba que
"Las normas que disciplinan los contratos de arrendamiento de vehículos,
con carácter general y abstracto, no forman parte de la materia competencial
relativa al transporte, sino de la legislación mercantil (art. 149.1.6 C.E.),
que incluye "la regulación de las relaciones jurídico - privadas de los
empresarios mercantiles o comerciantes en cuanto tales" (STC 37/1981,
fundamento jurídico 3º). De modo que al Estado corresponde establecer las
condiciones para la celebración de dichos contratos, pudiendo, como hace en el
núm. 1 del art. 133, condicionar el ejercicio de la actividad de arrendamiento
de vehículos a determinadas prescripciones. Por otra parte, nada en los
preceptos impugnados impide que las normas administrativas a las que se remite,
ni las demás intervenciones públicas que establece puedan llevarse a cabo por
las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias de transporte, como
expresamente reconocimos en la STC 180/1992 (fundamento jurídico 5º). Los
preceptos impugnados no son, pues, contrarios a la Constitución".
Considera
este Consejo de Estado, por lo tanto, que en la disposición final primera del
proyecto remitido a consulta no debe hacerse únicamente mención del art.
149.1.21ª de la Constitución Española, sino también del referido apartado sexto
de este artículo.
Al
margen de cuál sea el título competencial que deba invocarse, corresponde al
Estado la regulación de este tipo de transporte, si bien, de conformidad con lo
previsto en el art. 5 de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación
de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los
transportes por carretera y por cable, se ha delegado en las Comunidades
Autónomas una serie de facultades en relación con esta materia, entre las que
cabe citar, la expedición y la revocación de la correspondiente autorización.
Esta autorización habilita para la realización de servicios tanto urbanos como
interurbanos en todo el territorio nacional.
El
hecho de que la autorización habilitase con carácter general para la
realización del servicio en todo el territorio nacional explica que la profusa
regulación autonómica aprobada en relación con el transporte urbano e
interurbano que no excede del ámbito de una Comunidad Autónoma (entre la que
pueden destacarse la Ley 2/2000, de 29 de junio, de Transporte Público Urbano e
Interurbano de Viajeros en Automóviles de Turismo del País Vasco; la Ley
15/2002, de 28 de noviembre, de transporte urbano y metropolitano de Castilla y
León; la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y
Metropolitanos de Viajeros en Andalucía; la Ley 8/2005, de 30 de junio,
reguladora del Transporte Urbano por Carretera de La Rioja; la Ley 20/1998, de
27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la
Comunidad de Madrid; o la Ley 14/2005, de 29 de diciembre, de ordenación del
transporte de personas por carretera en Castilla-La Mancha) se centre en la
disciplina jurídica de los autotaxis o automóviles de turismo (VT) no en el
arrendamiento de vehículos con conductor (VTC). Por lo demás, respecto a los
autotaxis, hay que mencionar que la asunción de competencias por parte de las
Comunidades Autónomas no menoscaba la competencia municipal para ordenar y
gestionar su servicio, tal y como reconoce la Ley 7/1985, de 5 de abril, de
Bases de Régimen Local (artículos 25.2 y 86.2) y como ha establecido
reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 26 de enero de
1996- RJ 1996\567-).
En
conclusión, desde el punto de vista competencial, no se formula ninguna
observación al texto remitido a consulta, si bien se recomienda la inclusión
del título competencial previsto en el art. 149.1.6ª de nuestra Constitución,
de acuerdo con la Jurisprudencia Constitucional sentada al respecto.
IV. El
proyecto de Real Decreto que da nueva redacción a los artículos 181 y 182 del
Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres tiene el rango
adecuado, de conformidad con la habilitación contenida en la disposición
adicional séptima de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los
Transportes Terrestres.
V.- El
proyecto normativo sometido a consulta tiene por objeto modificar el Reglamento
de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real
Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de
vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la
que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los
Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.
a) EL
SERVICIO DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR:
En
nuestro país, el mercado del transporte público discrecional de viajeros en
vehículos de turismo comprende dos tipologías de operadores, los prestadores
del servicio de autotaxi y el arrendamiento de vehículos con conductor, que
compiten en condiciones diferentes a causa de su regulación. Ambas modalidades
de transporte se incluyen en la categoría de transporte público discrecional de
viajeros en vehículos de hasta 9 plazas (vehículos de turismo). Tradicionalmente,
este tipo de transporte se ha identificado con el del autotaxi, aunque durante
los últimos años ha crecido la importancia del arrendamiento de vehículos con
conductor.
En
nuestro derecho, a diferencia de otros modelos como son el irlandés, sueco,
noruego, belga o japonés, la regulación del servicio del autotaxi es una
actividad sometida a una fuerte intervención de la administración pública, que
se materializa en una normativa que contiene importantes restricciones a la
competencia. Como señaló el Consejo de Estado en su dictamen 1.272/2005, de 21
de julio, relativo al Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento
de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo de la
Comunidad de Madrid, se trata de una "actividad privada dirigida al
público y de un marcado interés general, calificada doctrinal y
jurisprudencialmente unas veces de servicio público virtual o impropio y otras
veces de servicio privado de interés público o de servicio de interés público,
que requiere una autorización administrativa (Reglamento de Ordenación de los
transportes terrestres, artículo 41.6) no meramente policial sino de
funcionamiento (Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de enero de 1988 y 9 de
marzo de 1988, entre otras) que las asemeja en parte a las concesiones, pero
que no las sujeta al régimen de éstas". Este Alto Cuerpo Consultivo añadía
que "la indicada naturaleza del servicio de los autotaxis y de su licencia
comporta que no les sea trasladable, sin más, el régimen y las categorías
propias del servicio público y de la relación concesional. Antes al contrario,
el carácter privado de la actividad implica que la Administración sólo puede
intervenir imponiendo obligaciones, estableciendo requisitos, limitaciones y
prohibiciones y articulando un sistema sancionador si está específicamente
habilitada para ello en una norma de rango legal, de conformidad con los
criterios sentados reiteradamente por el Tribunal Constitucional y el Tribunal
Supremo".
La
regulación original del arrendamiento de vehículos con conductor de la Ley
16/1987 se ha visto modificada como consecuencia de la incorporación a nuestro
derecho de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12
de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. En
efecto, a través del artículo 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de
modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se ha dado nueva
redacción al Capítulo VI ("Arrendamiento de vehículos") del Título IV
("Actividades auxiliares y complementarias del transporte por
carretera") de la Ley 16/1987, que comprende los artículos 133 a 137 de la
Ley 13/1987.
El
mencionado artículo 21 suprimió el requisito de la autorización administrativa
específica para el arrendamiento de vehículos sin conductor, toda vez que,
respecto a la actividad de los vehículos con conductor, ésta fue asimilada a la
de transporte público discrecional de viajeros, condicionándose su ejercicio al
cumplimiento de todas las reglas contenidas en la Ley que resultasen de
aplicación a dicha clase de transporte, es decir, los requisitos previstos en
el artículo 48 y la obtención de la correspondiente autorización administrativa
que habilita para dicha realización. Esta modificación del año 2009, además,
vació de contenido los artículos 135 y 136 de la Ley 16/1987 que establecían
algunas condiciones respecto a las autorizaciones de arrendamiento de
vehículos.
En
este punto debe recordarse que, pese a que la Directiva 2006/123/CE excluía
expresamente en su considerando 21 de su ámbito de aplicación "los
servicios de transporte, incluido el transporte urbano, los taxis y
ambulancias, así como los servicios portuarios", la transposición a
nuestro país sí supuso en cierto modo una liberalización de la actividad de
arrendamiento de vehículos con conductor. En este sentido, el Consejo de Estado
ya alertó en su dictamen 779/2009, de 21 de mayo, emitido en relación con la
transposición de la mencionada Directiva al ordenamiento español, respecto a la
circunstancia de que la Ley 25/2009 afectaba a más materias que a las
expresamente previstas en la Directiva 2006/123/CE ("...aun cuando, con
carácter general, la aplicación extensiva de los principios y reglas contenidos
en la Directiva de Servicios - e incorporados a nuestro ordenamiento a través
de la futura Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio- a sectores de actividad excluidos de su ámbito de aplicación no es
en sí misma objetable, sí debe reprocharse que tales modificaciones se incluyan
en este anteproyecto. Y ello porque tales reformas no vienen impuestas por la
obligación de incorporar la Directiva y, en consecuencia, no están sujetas al
acuciante plazo de transposición que sí opera respecto de las materias
directamente afectadas por ella. En consecuencia, debería considerarse la
posibilidad de posponer la modificación de tales normas, lo que sin duda
permitiría un debate más reposado y una ponderación más sosegada de los
intereses en juego").
En
todo caso, en desarrollo de estas previsiones, la nueva versión del Reglamento
de Transportes dada por el Real Decreto 919/2010, de 16 de julio, por el que se
modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres
para adaptarlo a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de
diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades
de servicios y su ejercicio dio nueva redacción a los artículos 181 y 182 del
Reglamento de Transportes, determinando los requisitos necesarios para el
otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.
El artículo 181.1 establecía que para el otorgamiento de las autorizaciones de
arrendamiento de vehículos con conductor era necesario que la persona física o
jurídica solicitante cumpliese los siguientes requisitos:
"a)
Disposición de, al menos, un local dedicado a la actividad de arrendamiento de
vehículos, con nombre o título registrado y abierto al público previo cumplimiento
de los requisitos legales sobre apertura de locales.
b)
Disposición en propiedad, leasing o arrendamiento, del número mínimo de
vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor que determine
el Ministro de Fomento en función de las circunstancias del mercado. Dicho
número no podrá ser inferior a cuatro. Los vehículos deberán tener carácter
representativo pudiendo, a tal efecto, exigirse unas características mínimas de
equipamiento, potencia o prestaciones.
c) No
superación de los límites de antigüedad de los vehículos que, en su caso,
determine el Ministro de Fomento, en función de las circunstancias concurrentes
en el mercado.
d)
Suscripción del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación
de vehículos a motor, conforme a lo establecido en el texto refundido de la Ley
sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor,
aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre y en el
Reglamento del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación de
vehículos a motor, aprobado por Real Decreto 1507/2008, de 12 de septiembre.
e)
Disposición de garajes o lugares de aparcamiento cuando así lo exija el
Ministerio de Fomento o la comunidad autónoma competente por delegación del
Estado para el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones, debiendo
ésta respetar las reglas que, en su caso, el referido Ministerio establezca.
f)
Disposición de un mínimo de dos conductores por cada tres vehículos, provistos
del permiso de conducir de la clase BTP, en régimen de alta en la Seguridad
Social y contratados a jornada completa.
g) Las
demás que, por resultar necesarias para el adecuado ejercicio de la actividad,
determine el Ministro de Fomento o, de acuerdo con las previsiones realizadas
por éste, la comunidad autónoma competente por delegación del Estado para el
otorgamiento de las correspondientes autorizaciones, debiendo ésta respetar las
reglas que, en su caso, el referido Ministro establezca".
Durante
la tramitación de esta modificación reglamentaria, se puso de manifiesto la
aparente contradicción entre el espíritu de la reforma operada por la Ley
25/2009 en la Ley 16/1987 y la exigente regulación reglamentaria del artículo
181.1, que fue objeto de análisis por el Consejo de Estado (dictamen
1.069/2010, de 1 de julio) que concluía afirmando que la remisión del artículo
134 de la Ley 16/1987 al régimen del transporte discrecional de viajeros no era
óbice para que la regulación del arrendamiento de vehículos con conductor se sujetase
a condiciones particulares para la obtención del título habilitante, primero y
para el ejercicio de la actividad, después, en los siguientes términos:
"A
este respecto, hay que considerar, no sólo el artículo 48.1.c) de la LOTT,
conforme al cual, para el otorgamiento de los títulos habilitantes en materia
de transportes, es preciso - "de acuerdo con lo que reglamentariamente se
determine"- el cumplimiento, en su caso, de "aquellas condiciones
específicas necesarias para la adecuada prestación del servicio o realización
de la actividad, que expresamente se establezcan en relación con las distintas
clases o tipos de títulos habilitantes", sino también la propia regulación
de los transportes discrecionales contenida en los artículos 90 y siguientes de
la misma ley, en la que están previstas distintas modalidades de
autorizaciones, incluida la otorgada a la empresa transportista
"estableciendo limitaciones específicas en relación con los vehículos que
hayan de utilizarse para el transporte, y, en su caso, con la capacidad de
carga y otras características de los mismos" (artículo 92.1.c)). De esta
regulación legal se colige la existencia de un margen para singularizar a nivel
reglamentario el régimen de las distintas actividades de transporte, como sucede,
en lo que aquí interesa, respecto del arrendamiento de vehículos con
conductor."
Sin
embargo, el Tribunal Supremo discrepó en parte de esta interpretación y,
mediante Sentencia de 14 de febrero de 2012 (RJ\2012\3995), se anularon las
modificaciones que el Real Decreto 919/2010 introdujo en el artículo 181, punto
1, letras a), b) y f) del Reglamento de Transportes. El Tribunal Supremo parte
de la premisa de que el acceso y ejercicio de la actividad de arrendamiento de
vehículos es libre, si bien la propia Ley desmiente en su regulación esta plena
libertad, puesto que somete al arrendamiento con conductor a la regulación
existente para el transporte discrecional de viajeros, lo que supone la
necesidad de autorización. Ello no obstante, dice el Tribunal Supremo "no
deja de ser un pronunciamiento que debe tenerse en cuenta a la hora de
interpretar los concretos preceptos de la Ley. En particular, incluso para el
arrendamiento de vehículos con conductor, hay que entender que sólo caben los
requisitos que deriven de la regulación de la propia Ley sobre el transporte
discrecional de viajeros a que se remite en artículo 134.2 de la Ley."
Considera
el Alto Tribunal, por lo tanto, "que resulta contrario a la modificación
legislativa operada por la Ley 25/2009 que, habiendo quedado suprimidos los
preceptos legales en los que se apoyaban estas exigencias, el Gobierno las
establezca de nuevo por vía reglamentaria". En conclusión, de acuerdo con
la interpretación del Tribunal Supremo la incipiente liberalización en este sector
no es óbice para la exigencia de otros requisitos adicionales, siempre y cuando
estos hallen cobertura legal. La regulación reglamentaria del año 2010 fue
anulada precisamente por carecer de tal respaldo legal.
Mediante
análogos razonamientos a los expuestos por el Tribunal Supremo en la Sentencia
de 14 de febrero de 2012 (RJ\2012\3995), la Sala de lo Contencioso-
Administrativo de la Audiencia Nacional en Sentencia de 7 de febrero de 2014
(RJCA\2014\358) anuló parcialmente la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la
que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia
de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de
Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990,
de 28 de septiembre.
La
redacción de la Ley 16/1987 se ha vuelto a ver alterada por la Ley 9/2013, de 4
de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación
de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad
Aérea. En relación con el arrendamiento de vehículos con conductor, se ha
suprimido el contenido del artículo 134 de la Ley 16/1987, constituyendo el
arrendamiento de vehículos con conductor una modalidad del transporte de
viajeros, cuyo ejercicio está condicionado a la obtención de la correspondiente
autorización, de conformidad con los requisitos que se definen en los artículos
42 y 43.1. Este artículo 43.1 en su apartado d) prevé que la autorización quede
subordinada a la disposición de "uno o más vehículos matriculados en
España conforme a lo que en cada caso resulte exigible de acuerdo con lo que
reglamentariamente se determine, atendiendo a razones de interés general, los
cuales deberán cumplir las condiciones que, en su caso, se establezcan,
teniendo en cuenta principios de proporcionalidad y no discriminación".
Por su parte, en el apartado g) se establece que pueda condicionarse tal
autorización a "cumplir, en su caso, aquellas otras condiciones
específicas necesarias para la adecuada prestación de los servicios que
reglamentariamente se establezcan, atendiendo a principios de proporcionalidad
y no discriminación, en relación con la clase de transporte de que se trate en
cada caso".
Además,
según prevé el artículo 48.2 "de conformidad con las normas comunitarias y
demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta
de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a
limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse
limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones
habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de
vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con
conductor". Por otro lado, el artículo 91 tras establecer la regla general
de la habilitación nacional de la autorización de transporte discrecional,
contiene ciertas especialidades en relación con las autorizaciones para el
arrendamiento de vehículos con conductor, que, "deberán respetar las condiciones
que, en su caso, se determinen reglamentariamente en relación con el origen,
destino o recorrido de los servicio".
En
esta evolución del régimen jurídico del arrendamiento de vehículos con
conductor ha de citarse también la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía
de la unidad de mercado, que indica en su Exposición de Motivos que existen una
serie de actividades que deben seguir sometidas a la técnica de la
autorización. Entre esas actividades se cita expresamente la del arrendamiento
de vehículos con conductor. El artículo 5, bajo la rúbrica "Principio de
necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades
competentes" dispone que: "1. Las autoridades competentes que en el
ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una
actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el
artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el
desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna
razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo
3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito
establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón
imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro
medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica". El
artículo 18, por su parte, describe una serie de conductas que se entienden
contrarias al libre establecimiento y la libre circulación. Hay que añadir que
la Exposición de Motivos, además, excluye de la regla general del artículo 20
(la de la eficacia en todo el territorio nacional) a la actividad del
arrendamiento de vehículos con conductor, que entiende puede considerarse
incluida en las previsiones del segundo párrafo del artículo 20.4 de esta Ley,
según el cual "El principio de eficacia en todo el territorio nacional
tampoco se aplicará a los actos administrativos relacionados con la ocupación
de un determinado dominio público o cuando el número de operadores económicos
en un lugar del territorio sea limitado en función de la existencia de
servicios públicos sometidos a tarifas reguladas".
El
proyecto de Real Decreto, como se ha indicado, tiene por finalidad adaptar el
régimen de autorización de la actividad de arrendamiento de vehículos con
conductor a la nueva redacción de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación
de los Transportes Terrestres.
b)
OBSERVACIONES QUE SE EFECTÚAN AL PROYECTO DE REAL DECRETO REMITIDO A CONSULTA:
a)
Respecto a la denominación, se recomienda que se incluya la denominación
completa del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres,
aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre.
b)
Observaciones al artículo único apartado uno por el que se da nueva redacción
al artículo 181 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes
Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre
("ROTT"):
La
nueva redacción que se propone del artículo 181 ROTT contiene varios aspectos
sobre los que debe pronunciarse este Consejo de Estado.
-
Artículo 181.2 ROTT:
La
nueva redacción del art. 181.2 del ROTT, en desarrollo del artículo 43.1 de la
Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres
("LOTT"), contiene dos especificaciones de los requisitos cuyo
cumplimiento ha de acreditarse para obtener la autorización de este tipo de
transporte: disposición de al menos siete vehículos dedicados a esta actividad
y que los mismos reúnan una serie de características técnicas. Antes de
proceder a su examen, debe indicarse que la nueva regulación proyectada
flexibiliza el régimen anterior de acceso a este tipo de autorizaciones, por
cuanto ha suprimido algunos requisitos como la disposición de un número mínimo
de conductores, de un local dedicado a la actividad y de garajes o de
aparcamiento. Todas estas condiciones, que se hallaban enunciadas en la
redacción reglamentaria tras la reforma efectuada por el Real Decreto 919/2010,
de 16 de julio y que se anularon por falta de suficiente respaldo legal, han
desaparecido definitivamente de nuestro ordenamiento.
El
primer aspecto sobre el que ha de pronunciarse el Consejo de Estado es acerca
de la exigencia del requisito de "disponer en todo momento, en propiedad o
arrendamiento financiero, de al menos siete vehículos dedicados a esta
actividad".
El
artículo 43.1.d) de la LOTT, en la redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de
julio establece que el otorgamiento de la autorización de transporte público
está subordinado, entre otros, a que el solicitante acredite "d) Disponer
de uno o más vehículos matriculados en España conforme a lo que en cada caso
resulte exigible de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, atendiendo
a razones de interés general, los cuales deberán cumplir las condiciones que,
en su caso, se establezcan, teniendo en cuenta principios de proporcionalidad y
no discriminación". Se ha dotado así de respaldo legal a uno de los
requerimientos que preveía el ROTT tras la modificación operada por Real
Decreto 919/2010, de 16 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la
Ley de Ordenación de los Transportes y que fue anulado por el Tribunal Supremo
en la Sentencia de 14 de febrero de 2012, precisamente por esa falta de
habilitación legal.
Este
art. 43.1.d) LOTT sirve de cobertura para la exigencia de un número mínimo de
vehículos, siempre y cuando tal requisito obedezca a "razones de interés
general", "teniendo en cuenta principios de proporcionalidad y no
discriminación". Obra en la memoria de impacto normativo una adecuada
justificación de este extremo, por cuanto en la misma se da cuenta de que la
protección de los usuarios de esta modalidad de transporte público y la
seguridad de sus transacciones comerciales son diferentes manifestaciones del
interés general que ha de protegerse. Además, la medida puede ser considerada
proporcionada y no discriminatoria, ya que a todos los solicitantes se les
exige el número mínimo de siete vehículos, cifra que no resulta desorbitada,
toda vez que se han descartado otros posibles condicionantes, como por ejemplo,
la acreditación de una determinada capacidad financiera, cuya exigencia sí
podría haber sido excesivamente gravosa.
En
segundo lugar, este artículo 181.2 ROTT contiene también la exigencia de unas
características técnicas con las que han de contar los vehículos de las
empresas que deseen obtener la licencia de arrendamiento de vehículos con
conductor (motor con una potencia igual o superior a 12 caballos de vapor
fiscales y longitud mínima exterior, medida de extremo a extremo del vehículo,
igual o superior a 4,60 metros). El requisito del carácter representativo del
vehículo, que también anuló el Tribunal Supremo en la Sentencia de 14 de
febrero de 2012 por carecer de suficiente respaldo legal, ahora sí goza de él,
pues en la letra g) del artículo 43.1 LOTT se establece que también puede
exigirse para otorgarse la autorización de transporte público "g) Cumplir,
en su caso, aquellas otras condiciones específicas necesarias para la adecuada
prestación de los servicios que reglamentariamente se establezcan, atendiendo a
principios de proporcionalidad y no discriminación, en relación con la clase de
transporte de que se trate en cada caso".
Constituyendo
tales exigencias técnicas, como consta en la memoria de análisis de impacto
normativo, características que reúnen la práctica totalidad de turismos de gama
media, se entiende que esta especificación no es desproporcionada ni
discriminatoria.
A lo
anterior cabe añadir que ni este requisito del carácter representativo ni el
del número mínimo de vehículos pueden ser considerados como barreras de entrada
al mercado que limiten la libertad de establecimiento y la libertad de
circulación en los términos previstos en el artículo 18.2.i ("i) Cualquier
otro requisito que no guarde relación directa con el objeto de la actividad
económica o con su ejercicio") de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de
garantía de la unidad de mercado, ley posterior a la reforma operada en el
artículo 43.1.d) por la Ley 9/2013, de 4 de julio.
Ello
es así, en primer lugar, porque como se indicó anteriormente, la nueva
regulación proyectada ha suprimido gran parte de las exigencias de la anterior
normativa y, en segundo lugar, porque las que aún perviven se han flexibilizado
o atenuado. En efecto, frente al requisito mínimo de diez vehículos que preveía
la Orden FOM/36/2008 en su artículo 10.1, la norma cuya aprobación se pretende,
lo rebaja a siete. Téngase en cuenta que, aunque el referido art. 10 de la
Orden FOM/36/2008 fuese anulado por la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7
de febrero de 2014, al venir esta anulación motivada por la falta de cobertura
legal, la nueva redacción del art. 43.1.d) de la LOTT habilita perfectamente
para exigir un número mínimo de vehículos, remitiendo a su desarrollo
reglamentario para su concreción. De análoga manera, la exigencia de
determinadas características técnicas también se ha relajado respecto al
régimen anterior establecido en el artículo 11 de la Orden FOM/36/2008, pues
frente a la potencia de 13 caballos para los vehículos de hasta 5 plazas y de
16 o 18 para los que superaban este número de plazas en función de su longitud,
la potencia exigida se reduce a 12 para todas las clases de vehículos de
turismo. Como se acaba de señalar, aunque el artículo 11 de la Orden
FOM/36/2008 haya sido anulado por la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de
febrero de 2014, la nueva redacción del art. 43.1.g) de la LOTT habría
permitido mantener aquellos requisitos técnicos. En fin, ninguna de estas dos
exigencias, podría ser considerada como un requisito ajeno a la actividad en
los términos del art. 18.2.i) de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre de garantía
de la unidad de mercado.
En
conclusión, el Consejo de Estado nada objeta a la redacción propuesta para el
art. 181.2 ROTT.
-
Artículo 181.3 ROTT:
El
artículo 181.3 ROTT contiene la regla de la posible denegación de licencias si
se considera que existe una situación de desequilibrio entre oferta y demanda,
lo que se entenderá en todo caso "cuando la relación entre el número de
las existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma en que pretendan
domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de
turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por
cada treinta de éstas".
Esta
limitación ya se hallaba prevista en el artículo 14 de la Orden FOM/36/2008 (no
se impugnó en el recurso contencioso que dio lugar a la Sentencia de la
Audiencia Nacional de 7 de febrero de 2014). Respecto a esta limitación
cuantitativa existen varias Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid que, en aplicación del principio de jerarquía normativa, han resuelto en
favor del otorgamiento de la autorización VTC a los solicitantes al considerar
que se trataba de limitaciones cuantitativas carentes de fundamento legal
(Sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de la Comunidad de Madrid de 5 de octubre - JUR\2011\409070 y JUR\2011\409071-,
18 de noviembre -JUR 2012\201757- y 14 de diciembre de 2011 -JUR 2012\198712- y
de 17 de abril de 2012- JUR\2012\199581 - entre otras). Esta línea
jurisprudencial ha sido la que ha seguido el Tribunal Supremo (Sentencias de 27
enero 2014- RJ 2014\676-, 29 enero 2014- RJ 2014\699-, 30 enero 2014 -RJ
2014\938-, 7 febrero 2014 -RJ 2014\837-, 5 mayo 2014 - RJ 2014\2689, entre
otras). Recientemente en el recurso de casación para la unificación de doctrina
resuelto por la Sentencia de 7 de febrero de 2015- RJ\2015\914-, tuvo la
oportunidad de recopilar toda la jurisprudencia sentada al respecto y afirmar
que:
"Las
modificaciones que la Ley 25/2009 ( artículo 21) introdujo en la Ley de
Ordenación de los Transportes Terrestres , en lo que se refiere al régimen
jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser
interpretadas, según entonces afirmamos (Sentencia de 5 de mayo de 2014), a la
luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos
requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación
de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros,
regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva
redacción.
Desde
esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada
en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el
servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse
cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.1 del
Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres
(en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990 ,
no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008 . Uno y
otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la
Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.
Más en
concreto, la limitación cuantitativa al número de autorizaciones no encuentra
apoyo en los artículos 3.a), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987".
Debe
llamarse la atención, no obstante, de que todos estos pronunciamientos
jurisprudenciales versan sobre situaciones referidas a denegaciones de
autorización anteriores a la entrada en vigor de las modificaciones operadas
por la Ley 9/2013, de 4 de julio, que ha dotado de cobertura legal (cuya
ausencia había sido el motivo determinante de estimación de todos los recursos)
a estas limitaciones al establecer en el artículo 48.2 LOTT, de acuerdo con la
redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio que: "No obstante, y de
conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso,
resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en
vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el
ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al
otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de
transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para
el arrendamiento de vehículos con conductor". De hecho, la mencionada
Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2015, parafraseando otra de
27 de enero de 2014 afirmaba que "La redacción que la nueva Ley 9/2013, de
4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los
Transportes Terrestres, legítima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor
y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las
que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con
acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad
de Madrid en el año 2010".
La
memoria de análisis de impacto normativo contiene la justificación del
mantenimiento de esta medida, que es la de la preservación del interés público
a que responde la actual regulación del taxi. Este interés público viene
determinado por la necesidad de mantener en los municipios el servicio de
transporte urbano e interurbano que todo viajero puede demandar mediante un
sistema de tarifas obligatorias, una serie de descansos obligatorios y tiempos
máximos de conducción, formación adicional (cultural, idiomas, seguridad...)...
Se trata, pues, de motivos de interés general que no pueden considerarse
meramente de naturaleza económico en los términos vetados por el art. 18.2.g)
de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado
("de naturaleza económica o intervención directa o indirecta de
competidores en la concesión de autorizaciones, en los términos establecidos en
las letras e) y f) del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio"). De hecho, la
propia Ley 20/2013 en su Exposición de Motivos, en cierto modo, abre la puerta
a esta posibilidad, al permitir expresamente el régimen de autorización en
aquellos ámbitos en los que deban limitarse el número de operadores, como es el
caso de "servicios que puedan poner en riesgo su adecuada prestación, como
sucede, por ejemplo, con el ejercicio de las actividades desarrolladas por el
taxi".
En
conclusión, el Consejo de Estado nada objeta a la redacción propuesta para el
art. 181.3 ROTT.
c)
Observaciones al artículo único apartado dos por el que se da nueva redacción
al artículo 182.1 ROTT:
En
primer lugar, el artículo prevé que los vehículos adscritos a las
autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor deberán tener su
base de operaciones en el municipio en que se encuentre domiciliada la
autorización en que se amparan. Habida cuenta de que se trata de una
autorización que expiden las Comunidades Autónomas, se propone que se
reconsidere la conveniencia de que la base de operaciones sea autonómica y no
municipal.
Además,
la redacción final de este artículo prevé que "Los vehículos adscritos a
las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor no podrán, en
ningún caso, circular por las vías públicas en busca de clientes, ni realizar
la recogida de los que no hayan contratado previamente el servicio".
Aunque
este requisito haya sido cuestionado durante la elaboración del proyecto, lo
cierto es que no constituye sino un desarrollo de lo previsto en la LOTT, en
concreto, en el art. 141.8 que considera que es una infracción grave "8.
El arrendamiento de vehículos con conductor fuera de las oficinas o locales que
reglamentariamente se determinen, así como la búsqueda o recogida de clientes
que no hayan sido contratados previamente". Tal restricción forma parte de
la propia naturaleza del servicio que se presta y es una de las diferencias
fundamentales entre el servicio del autotaxi y el de arrendamiento de vehículos
con conductor, por lo que nada se objeta al mismo.
d)
Observaciones al artículo único apartado cinco por el que se da nueva redacción
al artículo 182.5 ROTT:
Contiene
este apartado la conocida como regla de la habitualidad conforme a la cual
"los vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor
deberán ser utilizados habitualmente en la prestación de servicios destinados a
atender necesidades relacionadas con el territorio de la Comunidad Autónoma en
que se encuentre domiciliada la autorización en que se amparan". Se
entiende que "un vehículo no ha sido utilizado habitualmente en la
prestación de servicios destinados a atender necesidades relacionadas con el
territorio de la Comunidad Autónoma en que se encuentra domiciliada la
autorización en que se ampara, cuando el 20 por ciento o más de los servicios
realizados con ese vehículo dentro de un período de tres meses no haya
discurrido, ni siquiera parcialmente, por dicho territorio".
La
conocida como regla de habitualidad ha sido también cuestionada a lo largo de
la tramitación de esta norma. Esta regla, no obstante, puede ampararse en la
excepción del segundo párrafo del art. 20.4 de la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado que salva de la regla general de
la eficacia nacional a aquellos actos administrativos en los que "el
número de operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en
función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas
reguladas". De hecho, la propia Ley 20/2013 en su Exposición de Motivos
considera incluidas en esta excepción a la actividad de arrendamiento de
vehículos con conductor. Éste es, por lo demás, el criterio que sostuvo este
Consejo de Estado en el dictamen 95/2014, de 26 de junio relativo al proyecto
de real decreto legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
de Ordenación de los Transportes Terrestres.
A
mayor abundamiento, esta previsión halla cobijo en lo dispuesto en el artículo
91 LOTT ("Las autorizaciones de transporte público habilitarán para
realizar servicios en todo el territorio nacional, sin limitación alguna por
razón del origen o destino del servicio. Quedan exceptuadas de lo anterior
tanto las autorizaciones habilitantes para realizar transporte interurbano de
viajeros en vehículos de turismo como las que habilitan para el arrendamiento
de vehículos con conductor, que deberán respetar las condiciones que, en su
caso, se determinen reglamentariamente en relación con el origen, destino o
recorrido de los servicios").
Sentado
lo anterior, sin embargo, debería coordinarse el contenido de este apartado
cinco del artículo 182 ROTT con el apartado segundo del mismo artículo cuya
redacción actual no se altera y, a cuyo tenor, "2. Las autorizaciones de
arrendamiento de vehículos con conductor habilitarán para la realización de
servicios tanto urbanos como interurbanos en todo el territorio nacional,
siempre que el vehículo haya sido previamente contratado de conformidad con lo
dispuesto en el punto anterior", por lo que se sugiere que incluya en el
comienzo del artículo 182.5 el inciso "Sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 182.2".
Por
último, el Consejo de Estado debe llamar la atención sobre la conveniencia de
ponderar el ejercicio de la iniciativa legislativa a fin de acomodar la
legislación de transportes - bien sujetándola, bien exceptuándola en lo que
proceda- a las previsiones de la Ley 20/2013, de 4 de diciembre, de Garantía de
la Unidad de Mercado. La situación actual en la que la regulación existente la
ignora completamente, no obstante no existir una clara exclusión de su ámbito
en la Ley 20/2013, de 4 de diciembre, no es deseable. Genera incertidumbres,
dificulta el desarrollo reglamentario y eleva innecesariamente la litigiosidad,
como ya ha señalado este Consejo de Estado en varias ocasiones (en especial, en
los dictámenes 782/2014 y 95/2014). Razones de interés público, pues, abonan la
pertinencia de establecer una regulación clara al respecto, en una norma de
rango legal, que aborde, además, los nuevos fenómenos y realidades económicas y
sociales surgidos en el ámbito del transporte.
En
mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que,
una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente
dictamen, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el
proyecto de Real Decreto sometido a consulta."
V. E.,
no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid,
12 de noviembre de 2015
LA
SECRETARIA GENERAL,
EL
PRESIDENTE,
EXCMA. SRA. MINISTRA DE
FOMENTO.
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