El Gobierno de Canarias es competente para regular la oferta de coches de alquiler con conductor, y pudiendo encomendar su fijación al Cabildo
La oferta de vehículos de alquiler sin conductor puede regularse por el Gobierno de Canarias mediante la modificación del Decreto 159/1996. En la regulación de dicha oferta, el Ejecutivo autónomo puede encomendar la fijación de la misma a los Cabildos Insulares. Por su parte, los Cabildos deberán determinar si existen, o no, circunstancias objetivas que exijan la modulación de la oferta de vehículos para alquiler sin conductor y, en caso de que ejerciten esta potestad, deberán fijar la cuantía de la oferta a través del procedimiento que establezca el Decreto.
Estas son las principales
conclusiones que se extraen del Informe “Bases jurídicas para la regulación de la oferta de
vehículos de alquiler sin conductor en Lanzarote”, encargado por el Cabildo de
Lanzarote y que se enmarca dentro del proyecto Life Lanzarote 2001-2004.
Síntesis del Informe:
Bases jurídicas para la regulación de la oferta de vehículos de alquiler sin conductor en Lanzarote
Dirección:
F. Prats, arquitecto urbanista. AUIA
Realización:
Jesús Rodrigo, arquitecto
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El Informe analiza los aspectos jurídicos que plantea la posible modulación de la oferta de vehículos de alquiler sin conductor en Lanzarote, así como la identificación de las competencias públicas que concurren para su regulación.
En concreto, se ha encomendado que se estudie la Administración competente para regular la oferta de los vehículos de alquiler sin conductor, el rango de la norma que debe regular, en su caso, la oferta de este tipo de vehículos de alquiler y los precedentes que puedan existir al respecto, identificando los riesgos jurídicos que puedan plantearse.
2. Trece conclusiones del Informe.
1ª.- Existen datos objetivos,
contrastados por las Administraciones Públicas a todos los niveles, para
plantear y valorar si la situación exige modular el crecimiento de la oferta de
vehículos de alquiler en Lanzarote. De dichos datos se desprende que:
a) Existen datos diferenciales
en la oferta en Lanzarote de automóviles de alquiler sin conductor derivados
del hecho insular.
b) Dentro de las Islas
Canarias, Lanzarote tiene una situación particular que no es comparable con la
del resto de las Islas.
c) Las diferencias de Lanzarote con el resto de las Islas tienden a acentuarse.
2ª.- Si se considerase necesario modular la oferta de vehículos de alquiler sin conductor en Lanzarote, existen medios jurídicos suficientes para adoptar esta medida. También existen precedentes en situaciones análogas que pueden fundamentar dichas medidas.
3ª.- Las medidas de modulación de la oferta de vehículos de alquiler sin conductor no afectarían al principio constitucional de libertad de circulación, ya que existe suficiente oferta de vehículos de alquiler para que cualquier persona que pretenda utilizar ese medio de transporte pueda obtenerlo en tiempo y forma.
La modulación de la oferta de vehículos de alquiler sin conductor podría afectar al principio de libertad de empresa. Sin embargo, este principio no es una norma aislada, sino que debe interpretarse en conexión con los otros artículos de la Constitución que permiten la intervención de las Administraciones Públicas, ya que el principio de libertad de empresa no puede entenderse con carácter absoluto.
4ª.- Existen diversos títulos que habilitan a las
Administraciones Públicas para el establecimiento de una normativa que module
la oferta de vehículos de alquiler sin conductor. Pueden citarse los de
ordenación del territorio, medio ambiente y la normativa reguladora del
turismo. Pero el título que se considera más apropiado, y en el que debe
incardinarse una posible modulación de la oferta de vehículos de alquiler, es
la normativa de transportes terrestres.
El Consejo Consultivo de Canarias, en los distintos dictámenes que ha emitido sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria por el Gobierno de Canarias en materia de transportes terrestres, ha recordado la conveniencia de la preexistencia de una ley autonómica de transportes terrestres. Sin embargo, se constata que el Gobierno de Canarias ha ido ejerciendo su potestad reglamentaria en base al Decreto 53/1999, de 8 de abril, sin dicha Ley autonómica preexistente.
5ª.- La actividad del alquiler
de vehículos sin conductor ha estado tradicionalmente sometida a autorización
reglada, no discrecional, de la Administración del Estado. En la actualidad
confluyen en dicha regulación la legislación estatal y la legislación autonómica,
en ejercicio de las competencias que tienen asumidas en sus respectivos
Estatutos o le han sido delegadas por la Administración Central.
La nueva normativa para empresas dedicadas al arrendamiento de vehículos sin conductor no condiciona el volumen de actividad ni los vehículos ni el radio de acción y dispone que el otorgamiento de las autorizaciones tiene carácter reglado, previendo que no estará sujeto a limitación cuantitativa alguna. El otorgamiento de esta clase de autorizaciones es, en consecuencia, total y absolutamente reglado, sin que exista margen alguno de discrecionalidad a favor de la Administración. Se trata, por tanto, de meras constataciones operativas.
6ª.- Por el carácter
regional, e incluso intrainsular, de este tipo de actividad auxiliar del
transporte, se atribuye la competencia para su regulación a la Comunidad
Autónoma de Canarias en virtud de lo dispuesto en el artículo 29.13 del
Estatuto de Autonomía. El Consejo Consultivo de Canarias, en reiterados
dictámenes, ha señalado que ésta es la competencia que debe ejercitarse para
regular el arrendamiento de vehículos en las Islas Canarias. No procede la
aplicación de la normativa estatal, ya que no se trata de transportes que
afecten a diversas Comunidades Autónomas.
Si se entiende que las circunstancias objetivas exigen una modulación de la oferta, puede modificarse el Decreto 159/96 y establecer un límite cuantitativo para las empresas autorizadas o una autorización para cada vehículo.
7ª.- Los Cabildos Insulares como órganos de gobierno, administración y representación de cada Isla tienen el carácter de Corporación Local y son copartícipes de las funciones autonómicas. Los Cabildos tienen transferidas las competencias administrativas en materia de transportes por carretera y actividades complementarias y auxiliares. Sin embargo, la potestad normativa se mantiene en el Gobierno de la Comunidad Autónoma.
En consecuencia, corresponde al Gobierno de la Comunidad Autónoma el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de que corresponderá al Parlamento Canario la aprobación de la Ley que ha solicitado el Consejo Consultivo de Canarias en reiteradas ocasiones respecto al transporte.
Puede regularse la oferta de vehículos de alquiler sin conductor por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias y, en la regulación de dicha oferta, el Gobierno de la Comunidad de Autónoma de Canarias puede encomendar la fijación de la misma a los Cabildos Insulares. Los Cabildos deberán determinar si existen, o no, circunstancias objetivas que exijan la modulación de la oferta de vehículos para alquiler sin conductor y, en caso de que ejerciten esta potestad, deberán fijar la cuantía de la oferta a través del procedimiento que establezca el Decreto y en el que debería existir una Comisión consultiva en la que se integraran los afectados por la medida para poder poner de manifiesto sus observaciones al Cabildo antes de que éste adoptase las correspondientes medidas.
Es viable una normativa con rango de Decreto de la Comunidad Autónoma de Canarias que establezca los criterios para el otorgamiento de las autorizaciones para realizar la actividad de vehículos de alquiler. En todo caso, se tratará de una potestad que se articule desde un punto de vista del derecho administrativo como un concepto jurídico indeterminado y una potestad reglada, que será susceptible de revisión por los Tribunales de Justicia. En consecuencia, una vez valorada la demanda de vehículos de alquiler sin conductor deberá habilitarse por la normativa administrativa cuál deba ser la oferta y, en su caso, establecer un Plan que permita crear una relación armónica entre oferta y demanda, y determinar los criterios objetivos de distribución de los contingentes que se creen.
8ª.- La modulación de la oferta de vehículos de alquiler debe coordinarse con la planificación que se está realizando a nivel regional en el sector de transportes y en el ámbito de Lanzarote en la Estrategia hacia el desarrollo sostenible de esa Isla. No debe contemplarse como una medida aislada, sino como una medida que se inserta en otras destinadas a lograr un crecimiento sostenible en el marco de la ordenación del territorio y la mejora de los transportes públicos.
9ª.- La legislación que se ha dictado para regular los vehículos destinados al arrendamiento con conductor puede servir de precedente para determinar la forma jurídica de la modulación de la oferta de vehículos para arrendamiento sin conductor.
Debe destacarse la conflictividad que ha surgido en el ámbito de los arrendamientos de vehículos con conductor.
El Decreto 148/94 de la Comunidad Autónoma de Canarias que establecía la regulación del arrendamiento de vehículos con conductor fue objeto de suspensión judicial. Por ello, en una segunda fase de este trabajo, se considera muy conveniente el examen de los argumentos utilizados contra el Decreto 148/94 para atenuar, al máximo, los riesgos jurídicos de una repetición de dichos argumentos contra un eventual Decreto que regulara una modulación de oferta en el ámbito de las empresas de alquiler de vehículos sin conductor.
10ª.- Debe destacarse, que una eventual restricción cuantitativa de la oferta de vehículos de alquiler sin conductor, afecta al principio general establecido en la Ley Estatal Básica de no establecer límites cuantitativos al otorgamiento de autorizaciones, salvo que concurran hechos objetivos que justifiquen esta contingentación.
La eventual regulación normativa supondría desviarse de la tendencia seguida desde 1994 hasta la fecha en el ámbito estatal y en la propia Comunidad Autónoma en la regulación de los vehículos de alquiler sin conductor, de pasar de una autorización a las empresas sin establecer límites cuantitativos a los vehículos y, en definitiva, afectaría a la liberalización del mercado que se ha producido tanto en la legislación estatal como autonómica. Sin embargo, existen datos objetivos que permiten afirmar que en la Isla existe una situación objetiva que determina la necesidad de establecer una regulación específica, y, en virtud de dichos datos objetivos, cabe una norma que module la oferta de vehículos de alquiler sin conductor.
Tal como se destaca en el propio documento “Lanzarote en la Biosfera” si es posible será necesario requerir un amplio respaldo social y, por ello, convendría obtener el consenso de las asociaciones representativas del sector, especialmente para determinar un sistema objetivo de reparto de la capacidad del mercado.
11ª.- Desde un punto de vista formal, caben extraer tres conclusiones respecto a la futura norma, para el caso de que se adopte la valoración de modular la oferta de vehículos de alquiler sin conductor:
a) El Estatuto de Autonomía de Canarias recoge un título, transporte por carretera, que otorga la competencia exclusiva en materia de transporte terrestre intracomunitario. Y, concretamente, en relación con una modulación de la oferta de vehículos de alquiler sin conductor claramente se concluye que se pretende la regulación de este tipo de transporte dentro del ámbito de actuación de la competencia exclusiva autonómica, sin que, por tanto, esta potestad le venga, ni pueda venirle, delegada por el Estado. Esto trae la consecuencia que la Comunidad Autónoma no tiene por qué reducirse a desarrollar normas estatales y menos aún reglamentarias sin que esté limitada por tales normas de carácter no pleno o básico.
b) Respecto al rango de la norma, si debe ser una Ley o un Decreto, esta cuestión deberá ser decidida por el Gobierno canario, si bien ya puede adelantarse que hasta la fecha (la última ocasión mediante el Decreto 53/99, de 8 de abril) este tipo de cuestiones, tanto a nivel de la Comunidad Autónoma como a nivel estatal y de otras Comunidades Autónomas, se ha regulado mediante norma reglamentaria.
La forma adecuada sería establecer una modificación del Decreto 159/96 que regula en el ámbito de Canarias los arrendamientos de vehículos sin conductor.
Es evidente que la norma puede establecerse con rango de Ley y así ha sido aconsejado, con el carácter de norma habitual, en relación con los Decretos anteriores por el Consejo Consultivo de Canarias.
Por la entidad de la reforma sería conveniente, aun cuando la decisión es evidente que corresponde al Gobierno de Canarias, solicitar informe del Consejo Consultivo de Canarias para otorgar las máximas garantías a los intereses afectados.
c) La norma autonómica podría seguir contemplando una autorización referida a cada vehículo, en claro paralelismo con la norma estatal ya derogada.
12ª.- Si se opta por una modulación de la oferta, podría efectuarse a través de una contingentación. Mientras no exista una Ley Autonómica del Transporte, deberá utilizarse el marco establecido en la Ley Básica del Estado. Dado que el problema que existe es un exceso de oferta, la solución lógica es cuantificar y, en su caso, limitar la oferta disponible.
Esto podría exigir el
establecer una autorización por cada vehículo. Independientemente deberán
establecerse los requisitos objetivos que deben cumplir las empresas dedicadas
a esta actividad, de forma análoga a como sucede en la actualidad.
Existe un precedente especialmente aplicable en relación con la normativa autonómica que regula los vehículos de alquiler con conductor. En efecto, en el ámbito de la normativa dictada por la Comunidad Autónoma de Canarias existe un precedente que regula la actividad y régimen de autorizaciones de arrendamiento con conductor de vehículos de turismo. En la Disposición Adicional Octava se ordena que:
Los Cabildos Insulares
deberán fijar cupos o contingentes máximos de autorizaciones en atención a un
correcto ajuste entre oferta y demanda del servicio.
Dichos cupos o contingentes requerirán el previo Informe de la Comisión que al efecto constituirá el Cabildo Insular correspondiente, de la que formarán parte, además de las Asociaciones que representen los intereses del sector del arrendamiento de vehículos con conductor, las propias del transporte público discrecional de viajeros en vehículos turismos (autotaxis).
Esto implica que el Cabildo Insular, en el caso objeto de este estudio, tendría competencia para decidir si deben aplicarse, o no, cupos o contingentes, ya que como se ha señalado anteriormente las circunstancias objetivas varían de una a otras islas y las circunstancias que pueden exigir el establecimiento de un cupo sólo parecen concurrir en Lanzarote. Sin embargo, desde el punto de vista del ejercicio de la potestad reglamentaria, conviene atribuir la potestad a todos los Cabildos Insulares.
El Cabildo Insular, si determina fijar cupos o
contingentes, debería establecer los criterios objetivos de distribución.
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